Полтерович Виктор Искусство реформ

Виктор Полтерович, академик РАН, лекция «Искусство реформ»:

Термин «реформа» происходит от латинского слова, которое означает «возвращать прежнюю форму» - re-form.
Реформа - исключительно затратное мероприятие, обычно очень трудный проект с непредсказуемыми последствиями, и для того чтобы решиться на него, нужно иметь какие-то основания, например, знать, что эти реформы где-то уже работали, что эти механизмы, которые мы вводим, эффективны. «Наши предки это использовали» - очень хороший аргумент.
Наше производство, измеряемое валовым внутренним продуктом на душу населения составляет сейчас примерно ¼ от американского. Кстати, в 1913 году ВВП на душу населения в России был примерно таким же по отношению к США - 25-28%, по разным оценкам. Смотрите, насколько устойчивый показатель. Прошли две войны, революция, сталинский террор, развал экономики, бог знает что, а ВВП на душу в результате остался почти таким же.
Институты, перенесенные на иную почву, не работают. Они атрофируются, отторгаются и перерождаются, т.е. действуют совсем не по тем правилам, по которым они, казалось бы, должны были действовать.
Смысл закона о банкротстве состоит в том, чтобы отсеивать плохие предприятия, неприбыльные. А в течение длительного времени закон работал прямо противоположным образом, была масса дел о банкротстве, в результате которых хорошие предприятия страдали, оказались захваченными какими-то сторонними людьми.
Шоковая терапия приводит к очень серьезным издержкам, потому что в результате резкого изменения механизмов наступает дезорганизация, никто не знает, как действовать в новой среде.
Одна стратегия - назовем ее «стратегией выращивания» - это поддержка естественной эволюции существующего института. Мы берем за основу какой-то существующий институт, стараемся его постепенно модифицировать, с тем чтобы он «вырос» в более передовой, более эффективный институт.
Более общий подход, который я называю «стратегией промежуточных институтов», состоит в том, что мы строим цепочку взаимосвязанных институтов - от некоторого начального, который мы можем заимствовать или сконструировать, до института, который мы хотим получить в результате.
Китайцы придумали способ, который называется «dual track liberalization», т.е. «дуальная либерализация». Они ввели две системы цен. По существу это сочетание двух экономик: плановой и рыночной. Реформа на самом деле была чуть сложнее, но в схеме она выглядела так. «У вас есть план, - сказали реформаторы предприятиям, - у вас есть плановые цены. Каждый знает своих поставщиков и потребителей, и оставайтесь жить в этой плановой системе. Но все, что вы произведете сверх плана, вы можете продавать по рыночным ценам, выбирать, что производить, кому продавать, откуда покупать ресурсы - все это ваше дело».
Что сделали китайцы? В 1978 г. они провели такой эксперимент с шестью предприятиями в провинции Сычуань, т.е. дали возможность этим предприятиям всю сверхплановую продукцию продавать по свободным ценам и кому угодно. В 1979 г. задействовали 100 предприятий, в 1980 г. 60% всех государственных предприятий уже имели право продавать сверхплановую продукцию, в 1984 г. - все предприятия. Но было сказано: «Вы не можете установить рыночные цены выше плановых более, чем на 20%». А через год, даже меньше, все ограничения были сняты. И к 1993 г. доля плановой системы в производстве сократилась до 5%, и тогда они план отменили, они сказали: «А теперь его нет» - и практически никто это не заметил, потому что это была крошечная доля всего производства. Они 15 лет шли к тому, что называется «рынок», или к тому, что называется «свободные цены и свободный обмен». И в течение этих 15 лет их рост составлял примерно 10% в год. Понимаете, что такое 10% в год? За 20 лет это увеличение производства в 6,7 раза.
Очень важную нагрузку несет слово «искусство». Нет точных правил, которые позволили бы определить, что именно надо поддерживать, совсем не ясно, что именно надо заимствовать. И принципы, о которых я сейчас буду говорить, - это не точные рецепты, они лишь создают общие рамки. Один из этих принципов - сдерживание перераспределительных процессов, или процессов поиска ренты... умный реформатор не должен искушать бизнес, нельзя его ставить в такие условия, когда нарушение закона дает ему такую колоссальную прибыль, от которой он удержаться не может... Реформатор должен ... заботиться о том, чтобы деятельность по перераспределению не была существенно выгоднее производственной деятельности.
Есть еще один принцип, не столь простой, - надо правильно выбирать последовательность реформ. Это довольно сложное дело. Например, сейчас ясно, что сначала надо было либерализовать цены, а уже потом проводить приватизацию, и те страны, которые поступали именно так, здорово выиграли.
Очень важно начинать с наиболее информативных реформ и реформ, дающих быстрый положительный эффект. Что значит «наиболее информативных»? Вы задумали какую-то последовательность реформ, вы запустили какую-то часть из них и дальше можете посмотреть, к чему это приводит. Если вы не проводите все реформы одновременно, у вас есть шанс скорректировать план реформ.
Еще один важный принцип, связанный с предыдущим, - компенсация проигравшим. Удивительно, вряд ли китайцы понимали это въявь, но какую их реформу ни изучай, каждый раз обнаруживаешь, что они очень заботились о том, чтобы группа населения, проигрывавшая от реформ, получила компенсацию. Не надо создавать врагов, нужно, чтобы все выигрывали.
В период реформ роль государства увеличивается, эффективная либерализация требует укрепления государства. На первый взгляд это кажется довольно странным, вся идея либерализации в том, чтобы уменьшить роль государства. Этот тезис лукав. Чем оперирует государство в нормальной ситуации? Собственным бюджетом. Консолидированный бюджет - это в условиях России примерно 35% ВВП. А чем оперируют государственные чиновники в период реформ, например, в период приватизации? Всеми накопленными фондами! Это во много раз больше, чем ВВП! Значит, хотите вы этого или не хотите, государство в период реформ перераспределяет гораздо большее количество ресурсов, чем в нормальной ситуации. Таким образом, усиление его роли неизбежно.
При проведении реформ целесообразно следовать рекомендациям теории, нужно постараться построить траекторию постепенных преобразований. Необходимо сдерживать поиск ренты, правильно выбирать последовательность реформ. Нужно заботиться о компенсации проигравших и следовать ряду других рекомендаций. Но реализация этих и других принципов на самом деле требует колоссального искусства, и это и есть ИСКУССТВО РЕФОРМ.
Реформа - это же изобретение. Вы сто раз делаете попытки создать какой-то проект, у вас сто раз не получается. Вы можете бросить и разбить аппаратуру, с которой вы работаете, а можете проявить настойчивость и продолжить.
Вместо того чтобы расстреливать парламент, нужно было поступить так, как поступили поляки. А поляки - когда Бальцерович предложил им шоковый план приватизации и парламент его не утвердил - не стали его расстреливать, и Польша проводила приватизацию в течение пяти лет; это при польской экономике, при польских условиях. Стоит подчеркнуть, что приватизация сыграла колоссально отрицательную роль в экономике России. До сих пор, по существу, мы расхлебываем то, что было сделано в результате приватизационных реформ. Я совершенно уверен, что, прояви реформаторы несколько большее искусство, они сумели бы сделать реформы гораздо менее болезненными и более эффективными.
Есть общий принцип: если менеджер не виноват, государство должно помочь предприятию выжить. И восточно-европейские государства это делали. Государство должно быть заботливым по отношению к своим менеджерам, к своему населению, к своему бизнесу. В этом смысле оно должно быть сильным.
Я верю, что некоторые из них, скажем, Е. Гайдар, искренне были озабочены тем, чтобы построить эффективную экономику. Гайдар - фанатик идей, с которыми я не могу согласиться, но я полагаю, что он искренний реформатор, в отличие от многих других. Думаю, дело в том, что не хватило искусства. Если бы в то время нашлись гениальные реформаторы, хотя бы один, два, то реформы могли бы пойти по другому пути.
Существенное улучшение институтов (имеется в виду улучшение работы судов, милиции, министерств и т.п) можно провести только на фоне быстрого роста. Действовать надо по тому направлению, по которому можно ждать успеха. Мы много лет проводим институциональные реформы, и сейчас видно, что зашли в тупик, сейчас на этом пути мало что можно сделать.
Смотрите, популярные сейчас национальные проекты: улучшение здравоохранения, образования и т.д. - это вложения, которые если и дадут какой-то толчок росту, то только лет через 20 лет, а может быть, и не дадут вовсе. На самом деле, не менее, а более важно - перевооружить отрасли. У нас фонды старые, технологии - отсталые, у нас много денег, которые можно было бы умно (не просто взять из Стабилизационного фонда и потратить на потребление) использовать для достижения высоких темпов роста. Посмотреть, как это делали быстро развивавшиеся страны с умелыми реформаторами, и попытаться перевооружить отрасли. Скажем, первое, что приходит в голову, и что, на мой взгляд, не так глупо - построить более эффективную нефтепереработку. У нас нефтедобыча - все, а нефтепереработка - никуда, старые технологии с низким уровнем переработки нефти, там остается масса тяжелых фракций в результате переработки.
Норвегия, когда открыла громадные запасы нефти, вовсе не стала распродавать эти запасы на рынке, а создала Statoil, государственную корпорацию, которая оказалась чрезвычайно эффективной по разным причинам, и только недавно, несколько лет назад, началась постепенная приватизация этого предприятия, оно постепенно распродает свои активы. Не нужно было приватизировать крупные нефтяные предприятия, возможно, не надо было приватизировать крупные алюминиевые заводы. Надо было готовить их приватизацию в течение 10-15 лет. Другие крупные предприятия, видимо, тоже должны были быть приватизированы с задержкой, хотя и меньшей, - то, что сделали поляки. Если нет эффективных собственников и нет условий для того, чтобы эти предприятия в частном секторе эффективно функционировали, нужно заботиться не о том, чтобы их отдать, а о том, чтобы улучшить.
У Петра, кстати, не очень-то получилось: он умер, и все в значительной степени вернулось на круги своя. Искусство реформатора состоит как раз в том, чтобы убедить людей, что реформы нужны и что каждый выиграет от реформы, и это убеждение должно быть не просто словесное, а действенное. Вы должны предпринять первый шаг так, чтобы все увидели: «Да, выигрываем» - и после этого сказать: «Ребята, у нас получилось, у нас получится и в следующий раз!» Только так могут быть проведены эффективные реформы. Я глубоко убежден, что насильственные реформы эффективными быть не могут.
Я пришел в экономику из других наук, никогда не имел регулярного экономического образования, и все, что я знаю в экономике, выучил сам. Я начал работать в ЦЭМИ в 1966 г., у меня было инженерное и математическое образование... Постепенно углублялось понимание того, почему произошло то, что произошло. Я все меньше и меньше использую математический аппарат, хотя продолжаю строить и модели, и все больше и больше увлекаюсь институциональной экономикой, экономической историей.